- El escenario español del agua
Gaspar Mairal Buil
Abstract
Los nuevos modelos globales para la gestión integrada y ambientalmente sostenible del agua, como la Directiva Marco del Agua de la E.U. están generalmente diseñados para apoyar los intereses políticos locales, regionales o nacionales. Donde el agua escasea se convierte en el centro de las luchas políticas. como sucede en la cuenca mediterránea En este sentido, el agua está estrechamente relacionada con la práctica de la democracia, como ilustraré a través del ejemplo de España.
Palabras clave: escenario hídrico, política hídrica, escasez de agua, España
La mayoría de las instituciones y organismos internacionales, las organizaciones ambientales y muchos gobiernos elaboran políticas sobre el agua basadas en modelos científicos y técnicos, que se basan en dos vectores principales: el desarrollo y el ambientalismo. Históricamente, las políticas hídricas fueron impulsadas por el deseo de desarrollo, con la ejecución de proyectos hidroeléctricos y de riego a gran escala, el desvío de ríos y la construcción de presas en muchos países. Este fue también el caso en España. Sin embargo, a partir de la década de 1980, movimientos sociales, partidos políticos, académicos y expertos, desarrollaron nuevas ideas y comenzaron a criticar la "Política Hidraúlica", así llamada en España, señalando específicamente el impacto social y ambiental de gran alcance de estos megaproyectos. Este movimiento social se hizo más influyente después de que el gobierno español publicara su Plan Hidrológico Nacional en 2001, lo que desencadenó una amplia y poderosa oposición en toda la sociedad española. El plan incluía un trasvase de 1.000 hectómetros cúbicos/año del río Ebro a la costa mediterránea, un plan muy controvertido que dividió fuertemente a los partidos políticos y a la opinión pública. El nuevo gobierno socialista llegó al poder en 2004 e inmediatamente canceló este Plan Hidrológico Nacional. Durante el período comprendido entre 2000 y 2004, la política del agua se convirtió en un tema central en la política española. Estos acontecimientos demostraron claramente que el modelo tradicional de la "Política Hidráulica", que había inspirado los trasvases de agua y otros proyectos a gran escala, ya no era viable a finales de los años 90 y principios de los 2000. En cambio, surgieron nuevos modelos de gestión de los recursos hídricos, que llevaron al ambientalismo a convertirse en la corriente principal. del nuevo pensamiento hidráulica. Según este modelo, la gestión del agua debe considerarse en el contexto más amplio del medio ambiente y la conservación de sus recursos. El uso del agua para el desarrollo social y económico debía ajustarse a esos requisitos ambientales. Hoy en día muchos países han integrado estos conceptos en su legislación sobre el agua, pero queda por ver si los usuarios del agua y los políticos son realmente sensibles al medio ambiente. Exploro esta cuestión utilizando el caso de España.
En Europa, el modelo de gestión del agua más importante desde el punto de vista medioambiental fue la Directiva marco del agua de la UE, publicada en 2000. El principal objetivo de esta Directiva era lograr un "buen estado ecológico" para todas las aguas superficiales europeas para 2015 y establecer una política europea común. Uno de los conceptos centrales desarrollados en la directiva era el "buen estado del agua". En España, los movimientos sociales y académicos que se habían opuesto a la tradicional Política Hidráulica acogieron con satisfacción la directiva, ya que siempre habían defendido los principios ambientalistas contenidos en ella. En el otro extremo del espectro, algunos partidos políticos, empresas hidroeléctricas, sindicatos de agricultores e incluso algunas regiones, que apoyaban la política hídrica española tradicional basada casi exclusivamente en obras de ingeniería a gran escala, tuvieron que aceptar esta nueva directiva y adaptarse a ella.
Escenarios del agua
Mientras que los modelos de desarrollo anteriores se articularon en torno a la centralidad del agua, la Directiva Marco del Agua de la UE y otros modelos de gestión integrada del agua actualmente en uso, se basan en la contextualización. Esta nueva perspectiva marca un cambio fundamental en la definición actual de las políticas de agua. La centralidad significaba que los usos productivos del agua determinaban las prioridades de este modelo de desarrollo, que incorporaba no solo el agua sino también obras públicas, inversiones, beneficios, leyes e instituciones, así como ideologías, cultura e incluso mitos. Todos los sectores debían organizarse en torno a la explotación del agua (riego, hidroelectricidad, navegación, agua potable, etc.) para crear nuevos beneficios para la sociedad. Este enorme desafío se fundamentaba en una proclamación ideológica y cultural relacionada con conceptos como la redención de tierras áridas (España), la colonización de una tierra prometida (Estados Unidos, Israel) o la creación del nuevo hombre en una sociedad socialista (URSS). Por el contrario, el principio ambientalista incorpora una visión holística, reconociendo que el agua no puede separarse de su contexto ecológico. Se basa en ideas de conservación, restauración, recuperación de costes y calidad del agua. La transición del modelo de desarrollo al modelo ambiental define la actual política española del agua de una manera a veces paradójica. Esta transición define lo que yo llamo un "escenario de agua".
Para explorar el concepto de escenario más a fondo, me basaré en mi experiencia etnográfica en la investigación de cuestiones relacionadas con el agua. La práctica del trabajo de campo muestra que lo que se describe en muchos informes, conferencias, discursos, proposiciones teóricas y documentos institucionales no siempre coincide con los hechos tal como existen sobre el terreno.. En España, el último modelo de política ambiental integrada del agua rara vez se aplica, a pesar de que sobre el papel es reconocido y aceptado por las partes interesadas. En cambio, las principales ideas de la Política Hidráulica todavía están profundamente arraigadas en algunas partes de la sociedad española. Esto podría interpretarse como una situación común en la que lo viejo se resiste a la llegada de lo nuevo. De hecho, este tipo de interpretación se ha utilizado a menudo para explicar los cambios históricos que han transformado muchas sociedades y es especialmente significativo desde el punto de vista de la teoría marxista. También se nos recuerda el viejo dicho: "Todo debe cambiar para que todo pueda permanecer igual." Sin rechazar estas interpretaciones, sostendré que los actuales modelos de política integrada del agua no son tan objetivos o científicos como pretenden ser. Existen mucho más "sobre el papel" y podrían, en el futuro, convertirse en una excusa para nuevos aparatos burocráticos.
La pregunta, entonces, es ¿qué está sucediendo? El uso de una estrategia de "escenario hídrico" debe llevarnos a un lugar determinado y reconocer lo que allí ocurre. Un "escenario" es una metodología integral y holística que no depende de un modelo previo, cerrado e imperativo para definir lo real, sino que se involucra en un análisis cultural para entender lo que está sucediendo. La Antropología Social es una disciplina adecuada para aplicar al estudio de los problemas del agua porque su objetivo principal es el estudio y la comprensión de la diversidad humana. Un "escenario" es un espacio y tiempo en el que diferentes partes se interrelacionan en términos de sus similitudes y diferencias en torno a un hecho relevante. El agua es una de esos hechos relevantes. Dado que un análisis cultural es especialmente capaz de identificar y comparar cualquier construcción discursiva y considerar que las políticas de agua deben enfrentar un mundo muy antagónico de ideas, tradiciones, intereses, visiones del futuro y narrativas, su aplicación a un "escenario" puede proporcionar buenas perspectivas para comprender cómo se gestiona el agua y qué políticas de agua se están aplicando en cada caso.
El escenario hídrico español
Mi descripción del escenario hídrico español presentará diez puntos clave, que muestran cuantos aspectos interrelacionados se unen para formar un escenario hídrico o del agua. Esta complejidad exige un enfoque interdisciplinar fuerte, que la Directiva E.U. del Agua lamentablemente no tiene. Su concepción básica es biológica o incluso "biológicista" y tiende a ignorar las perspectivas de las ciencias sociales. La noción de medio ambiente de la directiva es casi exclusivamente biológica, lo que empobrece su concepción de una política del agua.
- Desequilibrios y trasvases de agua
Según los modelos de "Política Hidráulica", algunas cuencas tienen excedentes de agua, que fluyen y se "pierden" en el mar, mientras que otras experimentan escasez. La planificación hidráulica debe tratar de corregir estos desequilibrios. La única manera de lograr un buen equilibrio es transfiriendo agua de las cuencas excedentarias a las deficitarias. En las década de 1980 y 1990, estos argumentos se utilizaron para justificar la construcción de infraestructuras de transferencia entre cuencas, y este argumento se convirtió en el centro de las discusiones sobre la política del agua en España a finales del siglo XX y comienzos del XXI, generando un intenso conflicto social y político. La crítica a este principio ha sido un argumento central para todas las personas que se oponen a los trasvases de agua y hay una discusión continua sobre el valor metodológico de conceptos como el superávit y el déficit de agua y los datos utilizados para calcularlos. El trasvase Tajo-Segura, construido en los años 70, es el sistema de trasferencia de agua entre cuencas más importante de España.
- Irrigación
Se estima que el 80% del agua disponible en España se utiliza en el sector agrícola. Existe un debate en curso sobre la calidad agrícola de una proporción importante de estas tierras de regadío y su viabilidad económica, dado que reciben importantes subvenciones gubernamentales y de la UE. Por otra parte, los agricultores han invertido considerablemente en la modernización del riego, abandonando progresivamente los métodos tradicionales de riego por inundación en favor de riego por aspersión o goteo que ahorran mucha agua.
- Desalinización
España cuenta con unas 900 desaladoras, principalmente en la costa mediterránea, con una capacidad total de 1.500 hectómetros cúbicos. Tras la cancelación del proyecto de trasvase del río Ebro a la costa mediterránea en 2004, el nuevo gobierno socialista español apoyó el plan AGUA para construir 51 desaladoras que reemplazarían los 1.000 hectómetros cúbicos anuales que habría proporcionado el trasvase del Ebro. La región costera mediterránea de España tiene una gran población, una industria turística muy desarrollada y un próspero sector agrícola que se centra en la producción a gran escala de frutas y hortalizas bajo riego intensivo. El plan AGUA ha sido un fracaso debido al alto costo del agua desalada, lo que la hace inasequible para su uso en el sector agrícola. Hoy en día solo funcionan 17 plantas que producen menos de 100 hectómetros cúbicos al año. La desalinización sigue siendo controvertida debido a su coste, impacto ambiental y alto consumo de energía. Además, algunos críticos sostienen que la desalinización simplemente ofrece otra solución desde el punto de vista de la oferta, mientras que alternativamente deberían buscarse respuestas para mejorar la gestión de la demanda. Este argumento señala que la política española de aguas siempre se ha centrado más en la gestión de la oferta que en la de la demanda y que este es el enfoque fundamental que habría que modificar.
- Precios y mercados del agua
Hay un debate en curso sobre la fijación de precios como forma de fomentar el ahorro de agua, y sobre la introducción de la recuperación de costes para las nuevas infraestructuras hidráulicas, siguiendo así las prescripciones de la Directiva Marco del Agua de la UE de 2000. Las aguas superficiales son un bien público en España, que solo puede ser utilizado con fines de lucro por sociedades, empresas, comunidades o particulares mediante concesiones administrativas y para un uso declarado. La última reforma de la Ley de Aguas de 1984 permitió la venta de agua si su aplicación final no iba a cambiar el uso aprobado de la concesión original. Hay quienes están a favor de una liberalización total del agua y de la ampliación de los mercados del agua como forma de racionalizar su uso y evitar los despilfarros. Esta es, por supuesto, una opinión muy controvertida. Se ha propuesto una revisión de las concesiones y una reforma del sistema concesionario, pero su aplicación sería en todo caso muy conflictiva.
- Conflictos de agua
En los últimos 30 años, España ha descentralizado su estructura política y las Comunidades Autónomas han adquirido competencias en la formulación de políticas de aguas. Sin embargo, este proceso ha desencadenado una confrontación entre las comunidades del interior y de la costa sobre las transferencias de agua futuras y actuales. Por ejemplo, si bien la Comunidad de Castilla-La Mancha exige que se ponga fin al trasvase del río Tajo, las regiones mediterráneas siguen oponiéndose firmemente a esa medida.
- Participación pública
Varios movimientos sociales que han surgido en los últimos 30 años se han resistido a los planes del sector hídrico español y a varios gobiernos consecutivos. Estos movimientos sociales fueron creados por poblaciones locales afectadas por nuevos planes de presas y por expertos, la mayoría del mundo académico, que han alentado la protesta y la oposición a algunos nuevos proyectos hidráulicos (presas y trasvases de agua). Si bien finalmente se ha reconocido la importancia de la participación pública en la gestión de los recursos hídricos, es necesario hacer más para tener realmente en cuenta a la opinión pública en la formulación de nuevas políticas. El nuevo enfoque de la gestión del agua que propugnan las comunidades locales y los académicos se denomina ahora la "Nueva Cultura del Agua" y se ha vuelto cada vez más influyente.
- Reforma de la administración del agua
España fue uno de los primeros países en introducir la gestión de cuencas con la creación en 1926 de la Confederación Hidrográfica del Ebro, que adquirió el control completo de la gestión del agua en la cuenca del Ebro. Sin embargo, casi un siglo después, estas unidades de gestión (Confederaciones Hidrográficas), que tradicionalmente estaban controladas por ingenieros de caminos, necesitan un cambio sustancial. Aunque hasta la fecha han actuado principalmente como promotores de obras públicas tales como presas, canales y oleoductos, ahora deberían centrarse en la aplicación de una política de gestión del agua más integrada e interdisciplinaria.
- Sequía
La sequía es una parte estructural del clima principalmente mediterráneo de España. Sin embargo, si bien se trata de una práctica habitual, sigue siendo difícil aplicar una política hídrica que integre una estrategia de prevención para la sequía. En cambio, las sequías periódicas se han convertido en parte de una lucha política y se utilizan para obtener votos con la promesa de soluciones inmediatas y rápidas, como tuberías o transferencias de agua, que son muy caras y a menudo inútiles cuando termina la sequía. Es un hecho que hoy en España las sequías recurrentes convierten a la gestión del agua en una cuestión de enorme relevancia política, pero cuando cesa la sequía, la gestión del agua deja de interesar y muchos proyectos diseñados en período de sequía, son inmediatamente olvidados. La sequía no se ha convertido todavía en un elemento estructural de la política española.
- Partidismo
En las últimas dos décadas la gestión del agua se ha utilizado tan intensamente con fines partidistas, que las posiciones de los principales partidos políticos, a menudo muy emotivas e influenciadas por el localismo y el nacionalismo, parecen irreconciliables. Sin embargo, la política del agua es tan importante para España que sus fundamentos básicos deberían estar fuera del dominio de la confrontación política cotidiana y ser considerados como una tema de estado. Lamentablemente, estamos lejos de ese arreglo.
- Directiva marco sobre el agua de la Unión Europea de 2000
La aplicación de la Directiva marco de la UE se ha convertido en un grave problema. La Directiva se basa en una concepción medioambiental del agua y no presta mucha atención a la relación entre el agua y el desarrollo. Las ideas de conservación, recuperación y buen estado ecológico son algunos de sus puntos clave. La política de aguas de España sigue centrada en la demanda y sigue sometida a una gran inercia histórica. Por otro lado es bien cierto que la traslación de esta Directiva al derecho español ya ha inspirado algunas sentencias dictadas en los tribunales españoles. Esta circunstancia viene a mostrar que esta Directiva fue elaborada más con una perspectiva propia de la Europa del norte, donde los recursos hídricos no escasean, que con la del sur de Europa y especialmente el área mediterránea, donde ocurre lo contrario y especialmente en períodos de sequía. De hecho, la Directiva no contempla este fenómeno.
De la gestión a la política
Este breve resumen muestra cómo el medio ambiente, la economía, la tecnología, la sociedad, la política y la cultura están estrechamente relacionados. Pero esta relación es complicada, ya que muchas partes con intereses diversos y a veces antagónicos ,interactúan alrededor del agua. Necesitamos una mejor comprensión de estos antagonismos. La gestión del agua se convierte entonces en una cuestión cultural, y su comprensión exige conocimientos locales porque la diversidad de experiencias hídricas no solo está determinada por la diversidad regional, sino que también es un ejemplo de la valoración cultural del agua por las personas. Esta culturalización del agua es especialmente significativa en aquellas regiones donde el agua es escasa y se convierte en uno de los ejes de la dinámica social y política.
Hoy en día, la gestión integrada se está convirtiendo rápidamente en el nuevo modelo para las políticas de agua y se define en términos de:
El enfoque de gestión integrada de los recursos hídricos ayuda a gestionar y desarrollar los recursos hídricos de manera sostenible y equilibrada, teniendo en cuenta los intereses sociales, económicos y ambientales. Reconoce los muchos grupos de interés diferentes y competitivos, los sectores que utilizan y abusan del agua, y las necesidades del medio ambiente.
Si entendemos la gestión integrada de los recursos hídricos en estos términos, podemos apreciar que más que un modelo, es una metodología que nos lleva más al ámbito de la política que al de la gestión. Esto es lo que sucede cuando pasamos del análisis de un modelo de política hídrica diseñado según lo propuesto por las organizaciones internacionales a un nivel local, regional e incluso nacional, donde encontramos escenarios hídricos. El escenario hídrico español es una mezcla en la que la historia, las ideologías, los intereses políticos, las culturas regionales y las identidades han tomando un papel muy significativo. En general, los modelos de política del agua deberían considerar estos escenarios para hacer que las políticas del agua sean más "reales".
Aunque España es también un país atlántico, nuestro escenario hídrico es mediterráneo ya que se activa principalmente desde sus regiones mediterráneas donde el agua es escasa. De hecho, las sequías son el impulso que periódicamente activa e intensifica estos escenarios hídricos. El agua se vuelve ideológica, incluso mítica y los intereses de todos los actores compiten. Los modelos de política del agua se utilizan en la medida en que ofrecen argumentos a favor o en contra de interpretaciones contrapuestas. El objetivo principal es ganar.
No veo cómo las políticas sobre el agua en la Europa mediterránea puedan llegar a resolverse sólo mediante ciencia y tecnología, aunque, por supuesto, ambas son imprescindible. Hoy la raíz de cualquier gestión del agua se encuentran en la política y exige un enfoque democrático y de consenso.